☉李永展（國立政治大學地政系副教授）

一、前言

　台灣的河川地多位於環境敏感地區，易因不當的土地使用造成環境負效果；然而目前河川內公私有土地夾雜，管理不易，私有土地的取得目前仰賴徵收方式執行，卻造成政府龐大的財政負擔，以致於延宕多年仍無具體成效，形同具文。本文首先就台灣的河川地現況加以描述，然後探討台灣當前的河川地問題，並就各項問題提出建議，以作為解決河川土地問題之參考。

二、台灣河川地現況

　台灣河川共計129條，其中包括主要河川21條，次要河川29條，其餘則為普通河川，這些河川多屬荒溪型，且多分佈於環境敏感地區內。近年來由於都市快速擴張，土地需求日增，導致地價高漲，再加上一般民眾缺乏環境保育的觀念，土地違法使用及不當使用的情形日增，與河爭地的情形更是屢見不鮮。截至民國84年底，台灣省政府為取得河川地所引發的抗爭不下數十件，足見河川地的取得、利用與保育，已成為刻不容緩的課題。

　在河川使用情形方面，目前許可種植面積約31,100公頃，砂石採取面積約4,150公頃，採礦、遊憩等其他使用面積約40公頃，合計約35,290公頃（經濟部，民83）。在欠缺完善的河川土地使用計畫及管理人力嚴重不足的情況下，各種違法的使用情形應運而生，如何道內垃圾廢土棄置、公有土地被侵佔違建、違法魚塭圍築、砂石盜採或濫採、違規種植等，對於河川資源及河防安全造成嚴重威脅。

三、台灣河川地之土地問題

●法令制度問題

1.河川未依浰法規定劃分水利區

　《台灣省河川管理規劃》第五條規定，極目河川依其流域形勢及流域附近經濟發展狀況，由省管理機關分為主要河川、次要河川及普通河川三級。《水利法》第五條則規定，中央主管機關按全國水道之天然形勢，劃分水利區。目前河川只劃分三級，並未依《水利法》劃分水利區，兩法令之執行標準不同，造成管理上的困擾。

2.水利相關法規不敷需求

　台灣省的河川管理係依據《台灣省河川管理規則》來進行，惟省市間的管理標準不一，且在都會區公共設施普遍不足的情況下，河川土地使用需求有多元化的趨勢，而現行法令未能即時修正，以致於無法對各種河川地使用行為做有效的規範（經濟部，民83），導致河川地的浪費及誤用。

3.管理機關權責分散

　台灣的水資源管理機關職權是採用「水土林分離」的原則（柯三吉，民84），河川的治理工作，上游由林務局辦理，中游由水土保持局辦理，下游由省浰局辦理。各單位間的管理區段或有重疊、或未能銜接，缺乏整合與分工協調，往往影響河川的整體治理成效（經濟部，民83）。

4.河川地管理人力不足

　目前河川地管理是由地方政府指派河川巡防員依法執行。然而台灣省各縣市管理之河川及區域排水長度計12,962公里，河川巡防人員僅66人，平均每人負責巡防長度為196公里（經濟部，民83），人力明顯不足，以致於無法有效制止各種違規行為。

●土地取得問題

　根據《水利法》第82條及第83條的規定，凡是水首治理計畫線或堤坊預定線內或尋常洪水位行水區域之土地，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，得限制其使用。依公平面觀之，河川內私有地被限制使用會造成地主權益的損失，政府應予以徵收補償，人民的權益才能有所保障；依效率面觀之，河川內公私有土地夾雜，將造成管理與監督上的困擾，因此政府對於河川內的私有地應予徵收。然而，若採取徵收方式，據浰局的初步估計，尚未取得的河川內私有地面積僅次要河川即佔11,920公頃，如以徵收價格估算，補償金額恐要高達數千億以上，非地方政府所能負擔（台灣省水利局，民85）。再依公平面與效率面觀之，因政府財政困難導致徵收工作落後、河川地規劃建設時序遲緩，有違效率原則；另一方面，目前公告現值偏低，與市價有很大的差距，若以徵收價格補償，對於地主的權益亦無保障，政府反而有以小吃大的嫌疑，有違公平原則。因此徵收方式可能導致政府與人民「雙輸」的局面，並不適合做為解決河川地取得問題的手段。

●土地利用問題

1.區域及都市計畫未能配合

　目前區域計畫及都市計畫的規定，未能配合河川區域及治理計畫用地範圍進行嚴格管制。舉例而言，區域計畫及都市計畫規劃之初，很少考慮到河川防洪的實際需要，以致都市鄉鎮常往不該開發的洪氾地區發展，以致於水災風險加大，防洪成本也隨之提高（顏清連，民84）。

2.河川地違規使用情形日益嚴重

　近年來由於都市迅速發展，土地需求遽增，導致河川地有逐漸被侵佔做為違規使用的趨勢。據民國82年台灣省政府的統計資料顯示，可供開發使用的2,478公頃省有河川地中，竟有高達95％的違規佔用情形（楊國柱，民82），而在未完成行水區劃定前已公告為安全管制區的地區，如淡水河及大里溪等周邊河川地，仍發生建造建物的情形（顏清連，民84）。

3.河川地荒蕪造成景觀凋蔽

　台灣的河川地可及性低，以台北市為例，由於高堤及快速道路的阻礙，將都市明顯區隔成堤內的人口密集區與堤外荒蕪的河川地（林忖姜，民81）。近年來除了宜蘭冬山河、台北華江橋等少數案例外，全台大部份的河川地仍缺乏計畫與管理，不但造成了資源的浪費，也影響都市的整體觀瞻。

4.環境保育課題

　由於養殖業利潤可觀，河口附近廣闊的河川地乃成為不肖業者非法圍築魚塭的所在，例如高屏溪、林邊溪、東港溪、曾文溪、北港溪、濁水溪等河口（顏清連，民84），對河防安全造成威脅。此外如任意將廢土傾倒在河道或河邊窪地、濫採砂石等不法行為，皆造成污染水源、阻滯水流、危害河防安全等後遺症。

四、關於改進的建議

●法令制度方面

　各項水利相關法規應重新整合，在追求開發與保育的同時，因應時代的變遷，隨時做適當的調整，並定期檢討以杜絕不合時宜的法令。此外，管理機關權責應重新調整，成立專責的水利及河川地管理機構，並落實地方政府人員組織的編制，以改善現今管理績效不彰的流弊。

●土地取得方面

　由於徵收並非合適的河川地取得手段，本文建議採取河川地重劃及公私土地交換的方式，以更符合公平效益原則。

1.河川地重劃方式

　應用重劃觀念到河川地之效益有以下數點：

　

	政府可以極少代價取得河川區域土地，並對於高灘地加以建設利用。
	由於堤防的興建，免除堤內遭受洪氾的威脅，使得土地利用價值提高。另一方面，由於高灘地規劃為河濱公園等的利用，亦將提高其周圍土地價值。
	河川治理計畫包含深水槽以及堤防的外移，擴大浮覆地面積，使得建築用地面積增加。
	採重劃觀念整治河川，政府對於土地的取得不必全部仰賴金錢徵收補償。
	河川整治解決了違章戶佔用問題，促進土地利用，若配合整體規劃公園綠地，更能美化市容。
	河川地整體利用提高土地價值，增加土地稅收入，充裕地方財源。然而將重劃方式應用於河川地取得固然立意良好，惟仍欠缺法令上的配合，且如何實施亦應經過審慎計畫。因此，若要採取河川地重劃方式，應先解決法令上與計畫上的問題，以促進河川地更有效率且合法的取得。

2.公私土地交換

　將公私土地交換觀念應用到河川地之效益有以下三點：

　

	將堤外無法開發且有危險之虞的私有土地交換至堤內，對私有土地地主而言，不但生命財產受保障，且能進行開發。
	政府能取得堤外土地進行整體開發利用，促進水利事業之興辦及水利工程之建設。
	政府僅需支付少數費用即可取得堤外河川地，減輕政府部門籌措龐大徵收補償費用的財政負擔。

　公私土地交換最大的問題在於土地價值的估定是否合理，如何判定兩塊土地的價值，差價如何補償，以及與民眾協商交換土地的過程如何圓滿解決等，這些問題若能妥善處理，則不失為一個公平合理的方法。

●土地利用方面

　近年來由於都市擴張，在土地使用需求日增的壓力下，河川地的開發或能緩和土地供給不足的情形；然而河川地多位於環境敏感地區，為避免造成環境負效果，河川地的開發應採取下列原則（徐享崑、李永展、林元興、沈榮茂，民85）：

　1.注重河川生態和階及河防安全，兼顧保育與開發。

　2.全民共享開發利益。

　3.有效實施河川地使用管理策略。

　總之，河川地的開發利用應從永續發展的角度觀之，在環境容受力下考量保育與開發的適當性，配合合理的河川地使用管理計畫進行。另一方面，政府有關單位亦應嘗試將權力下放，鼓勵民眾參與，唯有民眾真正關心河川地的問題，河川地的利用與保育才能事半功倍。

●國外經驗

　國外（歐美、日本）都市水岸發展特色與趨向如下（鄭秋芩，民77）：

　1.設立水岸聯合開發基金會以統籌建設基金，並確立開發策略及推動土地所有權重新分配之立法。

　2.突破傳統都市計畫重疊法令限制，以整體發展模式容許以基地條件之適應性與市場需求開放彈性之混合土地利用來達到整體經濟效益。

　3.在不影響環境生態及不犧牲公共利益之前題下，鼓勵私人開發以提昇都市水岸品質並降低社會成本。

　4.善用水域特質與觀念遊憩活動結合，成為帶動超越社經成長之原動力。

　5.中央政府致力補助水域公共設施建設及與親水設施相關之投資。

　6.利用水岸發展促進都市邊際衰敗土地之再開發，並以新目標、新策略、新管制方法來經營管理。

　7.大力推展「行水區」公有及「水為公共權益」之環境倫理，包括實質上與視覺上之可及性。

五、結論